Правовые аспекты административно-территориального деления Монголии.

МОНГОЛИЯ

ПУБЛИКАЦИИ, СТАТЬИ, АНАЛИТИКА

АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО МОНГОЛИИ: ИСТОРИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
(печатается в сокращении)

Л. Болор-Эрдэнэ
 

Процесс реформирования местной власти в Монголии, переход от системы местных Хуралов народных депутатов к системе местного самоуправления находится на стадии становления. Необходимость формирования прочных правовых основ и надежных механизмов организации местной власти предопределяет актуальность института местного самоуправления.

Оно обусловлено рядом факторов как глобального характера, так и специфических особенностей государства Монголии. А именно: неуклонно возрастает внимание к реформированию местной власти во всех государствах, идущих демократическим путем, в частности, последние события в Югославии показали, что гарантированность местного самоуправления становится одним из определяющих условий прочности и полноты демократии, а также прав и свобод человека и гражданина, провозглашенных конституциями современных государств.

Согласно Конституции, административно-территориальное устройство Монголии базируется на следующих принципах: единства государственной территории (данный принцип очень важен в связи с положением Баян-Улгийского Аймака, образованного по национальному принципу - до 90% населения Аймака составляют казахи); сочетания централизации и децентрализации в осуществлении государственной власти (на наш взгляд, Монголия - относительно децентрализованное унитарное государство. В административно-территориаль-ных единицах имеются два органа: назначенный сверху Засаг-Дарга и избранный населением Хурал (совет) - орган местного самоуправления); комплексного развития территориальных единиц с учетом их географических, исторических, экономических отношений и традиций.

Что же касается истории развития местного управления в Монголии, то она берет начало с момента образования государственности, т.е. с 1206 года.

Под руководством первого верховного судьи монгольского государства Шихи-Хутагом (1180-1292) был разработан и принят Хуралтае, первый Основной закон Монголии (Великая Яса). Хотя Великая Яса и не дошла до нас в оригинале, о ней дают нам определенное представление сохранившиеся источники.

Великая Яса содержала основные элементы государственного, административного, военного, уголовного, гражданского, обычного права монголов. Она, как основной закон монгольского феодального государства, была направлена на укрепление феодальных институтов в Монголии, хотя элементы местного самоуправления здесь можно проследить.

Как известно, после образования феодального государства, которое носило военно-административный характер, "Чингис-Хан разделил население Монголии на два крыла: правое (Барун-гар) и левое (Дзун-гар). Они состояли из тем (тумен), которые включали десять тысяч человек, а тысяча - десять сотен, а сотня - десять десятков.

Таким образом, наименьшей военно-административной единицей в Монголии была группа айлов (хот-айл)[1].

Хот-айл (хот в переводе с монгольского - город, айл - юрта, семья) в свою очередь выбирали главу (ахлагч) и совет старейшин, решали местные вопросы самостоятельно (охота, торговля, заготовка на зиму и другое) и на него государство возлагало осуществление почтовых, военных других государственных полномочии, за что они щедро финансировались со стороны
центра.

Первым юридическим актом конституционного значения, положившим начало созданию местного самоуправления в Монголии, явилось утвержденное Народным правительством положение о местном самоуправлении от 5 марта 1923 года.

Система хуралов строилась на основе еще сохранившегося дореволюционного административно-территориального деления Монголии. Поэтому на местах фактически власть принадлежала феодалам и ламам.

В 1923-24 годах были проведены выборы в местные органы власти. Было избрано свыше 20 тысяч человек- в большинстве своем бедняки и середняки. В результате выборов было создано 9 350 хуралов-десятидворок, 1 862 баговых хурала, 616 сомонных отоговых хуралов и 116 хотунных хуралов[2].

Учитывая религиозный авторитет Богда-Гэгээна среди народа, после революции в Монголии была установлена конституционная монархия, что в свою очередь тормозило развитие местного самоуправления в землях Багда-Гэгэна. 20 мая 1924 года умер Богд-Гэгээн и 26 ноября 1924 года Великий Народный Хурал принял первый Основой закон МНР. Глава третья называлась "О местном самоуправлении", она состояла их четырех статей, которые устанавливали лишь общие принципы организации власти на местах. В них, в частности, указывалось, что власть на местах осуществляют народные хуралы, которые образуют рабочий и исполнительный аппарат. По всем остальным вопросам Основной закон отсылал к положению "О местном самоуправлении"[3].

Положение устанавливало единую систему органов на местах и единые принципы их образования. В эту систему входили народные хуралы арбонов, багов, сумонов, хотунов, аймаков и городов.

К функциям местных хуралов относилось образование исполнительных органов, утверждение местных бюджетов, проведение мероприятий в области культуры, просвещения и здравоохранения, оказание государственной помощи нетрудоспособным гражданам и беднякам, обеспечение выполнения законов и другое. Эта система органов власти на местах с небольшими изменениями просуществовала до 1930 года. Позднее стало ясно, что действующая административно-территориальная организация, а вместе с нею существующая система местных органов власти не отвечает новым условиям жизни страны.

Так, в 1931 году на сессии Малого Хурала было принято специальное постановление "Об образовании новых аймаков в соответствии с экономическими и географическими признаками". В постановлении отмечалось наличие в существующем административно-территориальном делении серьезных недостатков. Аймаки и хотуны резко отличались по размерам территории, охватывали слишком большие пространства, не отвечали требованиям географического положения и не обеспечивали перспективу экономического развития своих районов. Местные органы при такой системе не могли обеспечить тесную связь с массами.

В результате реорганизации, вместо 6 аймаков и 72 хотунов в стране было образовано 13 аймаков. Хотуны были ликвидированы, т.к. хотун - это земля тех или иных феодалов. Также упразднена была первичная административная единица с соответствующими хуралами-десяти-дворками[4].

Таким образом, новая административно-территориальная система включала в себя баги, сомоны, аймаки и г. Улан-батор, разделенный на хороны. В соответствии с этим строилась система местных органов самоуправления: баговые, сомонные и аймачные (в городах - городские, хоронные и хоринные) народные хуралы.

Как видно из вышеизложенного, новая система обрела стройность, она стала трехзвенная, причем исходила из учета географических условий отдельных районов, национального состава населения и прочих моментов. Тем самым органы местного самоуправления (хуралы) были приближены к народу.

Совершенствование органов власти на местах не ограничивалось вышеизложенными мерами организационного плана. Оно в значительной мере нашло свое отражение в упорядочении их правового положения.

Далее были приняты более радикальные новеллы: в 1938 году Положение о сомонных хуралах и управлениях. Положения о багах МНР. Перечисленные акты разграничивали правовое положение народных хуралов различных звеньев и сохраняли свое действие по конституции 1940 года.

Аймачный хурал состоял из делегатов, избранных сумонными хуралами и осуществлял государственную власть на территории аймака[5]. Исполнительным органом аймачного хурала являлся избранный им яам (министерство) в составе пяти действительных членов и двух кандидатов. Возглавлял яам председатель, избираемый на его заседании с последующим утверждением правительством. Положением об аймачных хуралах и министерствах в составе яама были введены должности начальника отдела животноводства, финансового отдела, военного отдела, отдела просвещения и делопроизводства. Аймачный хурал и его яам осуществляли все функции по руководству хозяйственным и культурным строительством на территории аймака. Компетенция их была довольно обширной: аймачный яам выполнял даже функции судопроизводства[6].

Сумонный хурал состоял из делегатов, избранных на баговых хуралах, и осуществлял государственную власть на территории сумона. Для осуществления исполнительной власти сумонный хурал избирал сомонное управление в составе трех человек (председателя, его помощника и секретаря) и двух кандидатов. Сумонный хурал и его управление на своей территории руководили хозяйственным и культурным строительством, обеспечивали выполнение законов и охрану прав граждан. Председатель сумонного управления мог привлекать к судебной ответственности любое лицо, допустившее нарушение законов и постановлений высших органов.

Баг являлся первичной административной единицей после 1939 года (от 30 до 100 юрт). Государственную власть в нем осуществлял баговый хурал. Особенностью этого органа было то, что он не избирался и в его работе принимали участие все араты, достигшие 18-летнего возраста и обладающие избирательным правом.
Баговый хурал для повседневной работы избирал председателя и его заместителя сроком на один год. На баговые хуралы возлагались функции по руководству хозяйством, культурой, просвещением, обеспечению революционного порядка[7].

Если проанализировать вышеизложенное положение, то из самого текста видно, что органы местного самоуправления по сути стали государственной властью на местах. Что же касается баговых хуралов, то они были формой прямой демократии аратов.

В Конституции 1940 года формула "местное самоуправление" была исключена и органы власти на местах (органы местного самоуправления) стали называться местными органами государственной власти. Эта Конституция стала более подробно регулировать организацию власти на местах и дала наименование "хуралы трудящихся арат". Ранее ни в одном законе точного наименования местных органов власти не давалось.

Еще одним новшеством были малые народные хуралы на уровне аймака и Улан-Батора. Этот орган - аймачный, Улан-Баторский хурал избирался на три года в период между аймачными, Улан-Баторскими хуралами (съездами),

С другой стороны, профессор А.Х. Махненко в своей работе "Государственный строй МНР" отмечает, что органами местного самоуправления все-таки назывались "исполнительно-распорядительные органы сомонных, хоринных, баговых и хоронных хуралов трудящихся аратов, избираемые сроком на один год"[8].

В Основном законе 1960 года была специальная глава о местном органе власти и его управлении.

Добавляются самостоятельные субъекты местной власти - населенные пункты - поселки. О местном самоуправлении вообще не упоминается в них. Соответствующие хуралы называются не государственными органами на местах, а Хуралами народных депутатов.

Появляются некоторые сомонные и хоронные хуралы народных депутатов, и их исполнительные управления стали утверждать собственный бюджет, организовывать и контролировать всю хозяйственную деятельность территории[9].

Таким образом, можно утверждать, что с 1960 года начал функционировать институт местного управления. До принятия Основного закона 1992 года действовали в области местного управления такие законы и положения: Положение о выборах в аймачные, городские, районные, сомонные, хоронные и городские местного подчинения Хуралы народных депутатов МНР (1963 год). Положение об аймачном городском Хурале народных депутатов МНР (1970), Закон о сомонном, хоронном, районном, городском местного подчинения Хурале народных депутатов МНР (1978 год).

Итак, изучение конституционного статуса органов местного самоуправления в период МНР показывает, что до 1960 года эти акты, принятые народным правительством, отражали только некоторые специфические особенности страны, они, в основном, обеспечивали сохранение полноты государственной власти в руках народного правительства, ограничивали полномочия монарха и политические права феодалов, содействовали замене старого государственного аппарата новым из представителей народа.

После 1960 года у местных органов появляется некоторое централизованное начало. Это видно из полномочий в области бюджетно-финансовых дел. С другой стороны - из преамбулы Конституции 1960 года видно, что государство МНР можно характеризовать как тоталитарное государство.

Вся территория Монголии в административно-территориальном делении состоит из 21 аймака и столицы Улан-Батора. Аймаки в свою очередь разделяются на сумоны, а сумоны на баги. Столица делится на районы, а районы на микрорайоны.

В административно-территориальных единицах могут находиться города и поселки. Их правовой статус регулируется Законом Монголии "О правовом положении городов и поселков" от 01.04.94. Этот закон, с нашей точки зрения, самый мертвый закон Монголии.

Согласно статьи 4 Закона «Приложения к Конституции Монголии», до принятия закона "О правовом положении городов и поселков" - города Дархан, Чойр, Эрдэнэт преобразуются на Аймаки. Так, город Дархан был преобразован в Дархан-Уул Аймак; город Чойр - в Говьсумбэр Аймак (бывший военный городок Советской Армии); Эрдэнэт - в Орхон Аймак. Их районы были преобразованы на баги, а центр города - на сумоны.

Но с 14 января 1992 года, т.е. с момента принятия Конституции, и до принятия закона "О правовом положении городов и поселков" 1994 года в Монголии не осталось городов и поселков. Все города были преобразованы в Аймаки, все поселки в сумоны и баги. Так, например, район Халганат города Эрдэнэт был преобразован в баг Халганат Хангалского сумона Булганского Аймака, хотя он превышает по развитию инфраструктуры и по численности населения в пять раз Хялганат.

По данным Госкомстата сейчас в Монголии остался один город и четыре поселка (все - бывшие военные городки). Единственный город Улан-Батор, правовое положение которого регулируется законом "О статусе столицы".

На сегодняшний день на территории бывшего города Эрдэнэта образован Орхонский Аймак и Баян-Ундурск и Жаргалант сумоны, хотя решением Правительства городу Эрдэнэт передан государственный статус и его мэр назначен из центра, т.е. он же является главой Орхонского Аймака.

В законе говорится, что города и поселки имеют свои земли, но на практике нет разграничения земель и территорий Орхонского Аймака города Эрдэнэт. Еще хуже положение с разграничением земель между городом Эрдэнэтом и Баян-Ундурским сумоном.

Но это может быть только политическим решением наших народных избранников в целях децентрализации.

Развитие городов Монголии привело в начале 90-х годов к суперцентрализации и образованию мегаполисов. Так, только в 3 городах (Эрдэнэт, Улан-Батор, Дархан) проживало около 65 % населения Монголии. Поэтому в компетенцию Великого Государственного Хурала переданы вопросы об изменении данных административно-территориальных единиц с учетом расселения населения и их экономической структуры.

Проблема расселения в отечественной (монгольской) науке не освещена. Проф. С.И. Шишкин в своей работе "Краевой (областной) Совет: проблемы комплексного развития территории" дает понятие расселения и предлагает три основных направления по управлению этим процессом. “Под расселением понимается совокупность мероприятий, направленных на установление рациональных политических, экономических и социальных связей между поселениями в целях развития производительных сил и разрешения региональных проблем"[10].

Всю работу по управлению процессом расселения населения можно подразделить на:

- регулирование систем городских поселений;
- формирование рациональной сети сельских населенных пунктов;
- воздействие на миграционные процессы и рабочую силу[11].

Аймак, столица, сумоны и районы представляют собой административно-экономичес-кий и социальный комплекс с установленными законом функциями и имеющими свое управление.

Управление административно-территориа-льной единицей Монголии строится на основе сочетания принципов самоуправления и государственного управления. Органами местного самоуправления в Монголии являются Хуралы Представителей Граждан данной административно-территориальной единицы (на уровне Аймака, столицы, сумона, района), а в багах и микрорайонах - Общее Собрание (хурал) граждан; в перерывах между заседаниями этих Хуралов - их Президиумы.

Таким образом, в Монголии органами местного самоуправления являются только выборные коллегиальные органы. Государственную же власть осуществляет Засаг-Даргы (префекты, комиссары). Их кандидатуры выдвигаются органами местного самоуправления (хуралами разных уровней). Аймачный и столичный Засаг-Даргы утверждаются премьер-министром, сумонный и районный Засаг-Даргы - Засаг-Даргами соответствующих аймаков и столицы, Засаг-Даргы бага и микрорайонов -Засаг-Даргами соответствующих сумонов и районов. Все Засаг-Даргы избираются сроком на четыре года.

Премьер-министр и вышестоящий Засаг-Даргы вправе отказать в утверждении кандидата на пост главы местного самоуправления (Засаг-Доргы). В данном случае органы местного самоуправления имеют право повторно вносить кандидатуру Засаг-Дарга до истечения 20 суток. Если кандидатура на пост Засаг-Даргы отклонена повторно, начинается согласительная процедура между органами местного самоуправления и вышестоящими Засаг-Даргами.

Вышестоящие Засаг-Дарга не имеют право назначать Главу местной государственной власти (местного управления) без согласия органа местного самоуправления.

Правом выдвижения кандидатур на пост главы местного управления также имеют партии или коалиции, имеющие большинство мест в органах местного самоуправления.

Так, например. Премьер-министр из демократической коалиции М. Энхсайхан с 1996 года по 1998 год не утверждал нескольких кандидатов в аймачные Засаг-Даргы , выдвинутых органами местного самоуправления, где МНПР составляли большинство.

С 1918 по 1942 годы было образовано три аймака по национальному признаку; Ховд, Увс, Баян-Улгий.

В начале 90-х годов встал вопрос создания национальной автономии со специальным статусом.

Более подробно статус административно-территориальных единиц регулируется Законом Монголии "Об управлении административно-территориальными единицами" от 18.05.92 с дополнениями от 27.08.96.

Глава местного управления наряду с исполнением решений соответствующего органа местного самоуправления как представитель государственной власти на местах подотчетен Правительству и вышестоящему Главе за обеспечение выполнения законов, постановлений Правительства, Указов Президента, соответствующих вышестоящих органов.

Глава местного управления имеет право вето на решения органов местного самоуправления (хуралы).

Органы местного самоуправления, в свою очередь, квалифицированным большинством голосов имеют право отклонять наложенное вето.

Глава, считающий невозможным выполнить это решение, может выразить просьбу о своей отставке Премьер-министру или вышестоящему префекту. То есть, акты органов местного самоуправления Монголии имеют такую юридическую силу, когда Представитель государственной власти должен выполнять и обеспечивать его выполнение.

Главы местных органов власти имеют свой рабочий орган -Канцелярию Засаг-Дарга.

Органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы: - социально-экономического развития территории, то есть они принимают бюджет, контролируют финансовые операции,

- осуществляют представление кандидатур на пост Засаг-Даргы и их отзыв;

- дают заключение о деятельности Засаг-Даргы и другое. Также они привлекают население к решению вопросов государственного значения, относящихся к компетенции вышестоящих органов.

Органы местного самоуправления в Монголии имеют относительную самостоятельность. Так, вышестоящие административные органы не могут решать вопросы, находящиеся в компетенции нижестоящих местных органов самоуправления. В случае отсутствия прямого регулирования законом некоторые вопросы местного значения органы местного самоуправления решают самостоятельно в соответствии с Конституцией.

Великий Государственный Хурал, Правительство при необходимости могут передать часть своих полномочий органам местного
самоуправления ими Засаг-Даргы. Но пока ни закон не принят, ни разработан механизм передачи полномочий,

Передача функций должна сопровождаться передачей соответствующих финансовых средств для реализации этих полномочий. Органы местного самоуправления издают постановления, Засаг-Даргы -распоряжения. Данные правовые акты должны соответствовать Конституции, закону, Указам Президента, решениям Правительства и вышестоящих административных инстанций и подлежат исполнению на территориях соответствующих регионов.

В Монголии ни в одном законе не урегулированы особенности организации местного самоуправления в приграничных территориях закрытых административно-территориальных образований, правовой статус которых регулируется ведомственными нормативными актами, имеющими характер служебного пользования.

При выборе организации местной власти в Монголии остановились на французской модели (ее иногда называют европейской моделью), которая предполагает сочетание государственного управления с местным самоуправлением.

Конечно, положения Европейской Хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 года, были учтены при организации местной власти в Монголии. Отдельные положения Хартии, на наш взгляд, должны быть учтены при организации местного самоуправления не только в Европе, но и в других странах мира с учетом их национальных, исторических и иных
традиций.

Становление и функционирование народовластия в Монголии, отказ от некапиталистического пути развития находит свое отражение в организации осуществления местного самоуправления, главной тенденцией которого является неуклонное, увеличивающееся в масштабе участие населения в решении дел местного уровня.

Как справедливо замечает проф. Н.Э. Шишкина, "при формировании собственной системы местной власти каждая страна исходит из конкретных интересов правящих слоев общества, так и из принятой в стране теории демократии, из исторических, национальных, культурных, экономических и иных особенностей и традиций развития своего государства"[12].

Монголия, как и другие страны, выбрала свои специфические формы организации местной власти. С позиции структурно-функционального анализа местное управление и местное самоуправление в монгольском варианте характеризует несколько основных процессов:

- в ходе эволюции местного управления от одного этапа к другому совершенствовалась качественно и организационно система представительства органов местного самоуправления, она приобретает более демократические черты;

- основным звеном местного управления в Монголии является Аймак в результате реорганизации всех городов и поселков в сумоны.

- аймаки - это "искусственно" созданные территориальные единицы, следовательно, в классическом понятии муниципальное управление не функционирует. Именно развитие процесса демократизации местного самоуправления может быть одной из наиболее надежных гарантий обеспечения целостности государства. Это тот цементирующий состав, которым скрепляется государственная целостность Монголии.

БИБЛИОГРАФИЯ

• Оригинальный текст: "Административно-территориальное устройств Монголии: историко-правовые аспекты. Л. Болор-Эрдэнэ"